söndag 16 november 2014

Om offentlig upphandling och oseriösa aktörer på IT-marknaden

Just nu pågår det en väldigt intressant diskussion om eWork, IT-konsultbranschens framtid och om ramavtal/offentlig upphandling på några ekonomibloggar.

 
Om du är intresserad av att hänga med från början i diskussionen, läs nedan inlägg inklusive kommentarer:

I Aktieingenjörens inlägg Tankar om eWork och IT-konsulter går det att läsa om orimliga timpriser i Kammarkollegiets ramavtal IT-konsulttjänster Resurskonsulter 2013 och om hur vissa bolag nyttjar luckor i anbuden för att vinna dem. Dessa bolag (vilka vi återkommer till) har blivit kända som enkronaskonsulterna och debatten och kritiken har inte låtit vänta på sig.

I detta inlägg ska jag försöka ge min syn på det hela och jag kommer även ge en liten känga till de bolag som uppenbarligen kör med oetiska affärsmetoder för att vinna egna kortsiktiga fördelar, men samtidigt gör kunderna en björntjänst, underminerar en hel bransch och sätter tanken bakom offentlig upphandling ur spel.

Så vad är då egentligen offentlig upphandling och vad ska det vara bra för?
I stora drag kan man säga att det är en process för inköp av varor, tjänster mm vilka regleras genom specifika lagar och regler. Dessa lagar och regler ska i stort se likadana ut inom hela EU/ESS. Tanken är att säkerställa att all offentlig verksamhet, vilka lyder under lagen om offentlig upphandling, ska behandla alla potentiella leverantörer lika och ge klara och tydliga regler att spela efter. Regelverket ska säkerställa fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital inom EU.

Reglerna säger vidare att upphandlande organisation enbart ska ta hänsyn till det som köps. Annan hänsyn, t ex lojalitet till det egna landets leverantörer, relation med tidigare leverantör osv är inte tillåtet. Valet av leverantör skall alltså ske på strikt affärsmässig grund och anbud ska antas med den/de leverantör(er) som erbjuder den bästa varan/produkten/tjänsten till det mest fördelaktiga priset. Handlingarna (t ex offerter) är också offentliga i de allra flesta fallen vilket skapar full transparens för alla intressenter. Det är alltså möjligt för ett konkurrerande bolag att begära in vinnande anbud för att på så sätt få ta del av en konkurrents offert. Om konkurrerande bolag skulle anse att en tilldelning har skett på felaktiga grunder kan de begära att beslutet överprövas och en sådan begäran framställs till Förvaltningsrätten inom den domkrets där den upphandlande enheten har sitt säte. För en fördjupning inom ämnet, läs om offentlig upphandling på Konkurrensverket.

I stort tycker jag att idéen med offentlig upphandling är bra
och bör t ex göra korruption svårare samtidigt som fler leverantörer får chansen. Jag gillar också transparensen vilket gör att upphandlingsprocessen känns lite "ärligare". Tyvärr finns det dock många stora brister och en av dem är att anbuden ofta försöker förenkla verkligheten eftersom det är ett krav att det tydligt ska framgå vad som utvärderas och hur många poäng du får för de olika svaren osv. Fokus blir då allt för ofta på lägsta pris och mindre på kvalité och slutresultat eftersom det så klart blir enklare rent upphandlingsmässigt (ett dyrare timpris är alltid ett dyrare timpris, punkt). Pratar vi konsultinköp t ex kan det ju vara så att en konsult som kostar 1 000 kr/h kan utföra ett visst arbete på 100 timmar vilket för en konsult som kostar 650 kr/h tar 500 timmar. Det här fångas ofta upp dåligt i många anbudsförfrågningar och skapar så klart stora problem för upphandlande enhet som då egentligen inte alls har fått lägsta totalpris utan bara det lägsta timpriset.

Jag vet dock att det är fullt möjligt att skapa en anbudsförfrågan som fångar den här typen av utmaningar, men att skriva ett sådant anbud kräver mycket djupa kunskaper om det som ska upphandlas kombinerat med en väldigt hög förmåga att i skrift göra spelreglerna och hur anbuden kommer att utvärderas oklanderliga. Jag påstår att det finns få sådana upphandlare inom offentlig sektor, i varje fall inom komplexa och mångfasetterade områden som inköp av t ex IT-tjänster och produkter. Ett annat fenomen som blivit allt vanligare är att anbudsunderlagen och spelreglerna inte är tydliga nog och därför utnyttjas av oseriösa marknadsaktörer som väljer att fulspela för att vinna ramavtal.

De här problemen kan t ex ses i fallet Kammarkollegiets upphandling av IT-konsulter 2013. Här är uppenbarligen inte upphandlingsunderlaget tillräckligt vattentätt samtidigt som ett flertal oseriösa spelare väljer att nyttja luckorna i syfte att vinna fördelar. När anbudsunderlagen för upphandlingen kom in till Kammarkollegiets inköpsfunktion och det var dags för öppningsförfarandet så fick de troligen en smärre chock. Bland inkomna anbud fanns det nämligen fyra stycken anbud som ”erbjöd” IT-konsulter för mellan minus 13 till 1 krona/timme. I några fall skulle alltså kunden till och med få betalt för att nyttja en konsult vilket ju är helt bisarrt! Leverantörerna som skickat in dessa anbud var eWork, Bouvet Syd, Evry Consulting och Experis.

I detta läge valde Kammarkollegiet att sätta hårt mot hårt och slängde helt enkelt ut dessa fyra ”enkronasanbud” med hänvisning till att de var oseriösa och hade en orimlig prissättning (vilket så klart var sant). Dessa fyra aktörer valde då att överklaga beslutet och fick det överprövat. Förvaltningsrätten skriver t ex följande om Experis priser

Förvaltningsrätten konstaterar att bolagets offererade pris om minus 11 kr respektive minus 13 kr per timme för en konsult med kompetensnivå 2 för uppdrag upp till 160 timmar väsentligen understiger vad som kan anses utgöra normalt marknadspris för tjänsten. De offererade priserna är därför att betrakta som onormalt låga. Kammarkollegiet har således haft fog för att ifrågasätta anbudets seriositet och begära en skriftlig förklaring till det låga anbudet från bolaget.

Trots detta kommer domstolen senare fram till att det var fel att slänga ut såväl Experis som övriga aktörer. Hur de kan komma fram till den slutsatsen är obegriplig för mig ärligt talat. Den skriftliga förklaringen hade dock varit väldigt kul att ta del av, jag menar, hur förklarar de att de tänker betala kunden för att de nyttjar en konsult som står på den egna lönelistan? Humor på hög nivå och sannolikt många skratt hade det nog blivit i alla fall =)

Kammarkollegiet valde då att överklaga till Kammarrätten, men de beviljade inte prövningstillstånd och därmed fick Kammarkollegiet ta konsekvensen vilket innebar att de tidigare utslängda bolagen fick komma in igen och eftersom de kört fulspel innebar detta att alla fyra leverantörer idag återfinns på listan över de som vann ramavtalet.

I och med detta ”lovar” alltså leverantörerna att erbjuda Nivå 5 konsulter, t ex  verksamhetsanalytiker, för 751 kronor per timme vilket så klart kommer bli omöjligt, i varje fall om definitionen av Nivå 5 ska vara uppfylld. Det innebär nämligen att konsulten ska ”ha en kunskap av högsta rang inom aktuellt område, uppfattas som expert/specialist på marknaden. Ha erfarenhet om minst 9-12 år var av minst 3 år inom Nivå 4 samt ska vara mycket självgående och ha stor vana och erfarenhet av att verka i ledande befattning”. Mig veterligen finns inget seriöst bolag som säljer ut någon av den kalibern till ett sådant pris. Det vore ju dessutom vansinne eftersom du mer eller mindre kommer gå back på affären. Spana gärna in de fyra bolagens gällande prislistor nedan och rys:
Följetongen är dock inte klar eftersom ramavtal ännu inte tecknats inom alla regioner på grund av överprövningar. Spana in vad som hänt under nyheter på Avropa.

Det här är naturligtvis offentlig upphandling när den är som allra sämst. Med det här utfallet finns inga vinnare, kunden får oseriösa aktörer att avropa från vilka aldrig kommer leverera alternativt så levererar de en riktig underpresterare med låg kvalité och en hög totalkostnad som följd. IT-branschen som helhet får sig en smäll där priserna pressas till totalt orimliga nivåer och offentlig upphandling som inköpsprocess får ett sämre rykte där många seriösa aktörer helt enkelt kommer att avstå från att deltaga.

Vi ska också vara klara över att Kammarkollegiets ramavtal för IT-konsulttjänster är enormt stort och det lär handla om ofantligt många timmar som ska levereras under avtalsperioden. Dessa timmar är nu inte tillgängliga för de aktörer på marknaden som vill och kan leverera kvalitet och kundnytta, men som för detta vill ha skäligt betalt. Frågan nu är vem som överhuvudtaget ska leverera dem och hur kunderna ska få sina behov uppfyllda? För den sannolikt dyra notan som detta medför vet vi dock vilka som får betala, det är nämligen vi skattebetalare som får stå för kalaset via skattsedeln.

Ur ett investerarperspektiv har jag mycket svårt för att investera i bolag som kör med oetiska affärsmetoder. Min erfarenhet är nämligen att de som väljer att göra det en gång är så pass skrupelfria att de sannolikt gör det igen. Detta skapar ett rykte som knappast är fördelaktigt långsiktigt och förr eller senare får sådana spelare betala priset. Den typen av verksamhet vill jag inte vara med och stötta i vilket fall som helst.

Vad är dina tankar om detta fulspel och om offentlig upphandling i stort? Tankar om IT-konsultbranschen?

11 kommentarer:

  1. Jag har (cirka 2000-2005) arbetat i ledande befattningar inom konsultbolag i Sverige och i internationella sammanhang, främst amerikanska. Jänkarna konstaterade redan då att vår konsultvärld var dömd enligt normala marknadsekonomiska regler. Ungefär så här pratade vi med varandra.

    Svensk: IT-, R&D- och verksamhetsutvecklande tjänster är kunskapsberoende. Den typen av verksamheter har normalt sett en avkastning på cirka 20% i produktbolag och dess personal är välavlönad. => Pris och kostnader i relation till detta.

    Amerikanaren: Vi har reglerat relationen till våra anställda dom är vår främsta resurs. "Guns for hire" har en lägre grad av åtagande till oss och konkurrerar på en relativt väl fungerande marknad (vilket vi i princip förbjudit för arbetskraft i övrigt) och ska därför vara en aktör med låga marginaler. En klassisk commodity. Endast en obalans i tillgång och efterfrågan kan rubba detta faktum.

    SvaraRadera
    Svar
    1. Intressanta tankar och visst ligger det en hel del i vad du skriver.

      Radera
  2. Tack för informationen! Intressant!

    SvaraRadera
  3. En fundering, du skrev att priset för längre uppdrag (dvs över de 160h) inte kan vara högre än de i det här avtalet. Var hittar du det? Min tolkning hittills är att upp till tidsgränsen görs.avrop enligt ranking. Större uppdrag innebär förnyad upphandling där de på listan lämnar anbud.

    SvaraRadera
    Svar
    1. Det är min gissning för så brukar det ofta se ut och fungera enligt egen erfarenhet. Jag är dock inte 100 % säker att det är så i det här fallet och det kan mycket väl vara så att de på listan kan lämna andra priser om uppdraget överstiger 160h.

      Radera
  4. Nu har jag plöjt materialet och min tolkning är att det stora felet är just att ramavtalsleverantörerna får sätta nya priser om upphandlingen omfattar mer än 160 h. Däremot verkar inte de specifika leverantörsavtalen vara tillgängliga så jag kan inte se vilken tillgänglighet som leverantörerna har förbundit sig att hålla vid avrop.

    Personligen anser jag att lagen om offentlig upphandling är ett tankefel. Syftet är att stoppa korruption men i praktiken fungerar den tvärtom. Jag kan i de flesta fall mycket enkelt rigga en upphandling för att "rätt" kund ska vinna och tack vare LoU blir det oerhört rätt att förklara alla tvivelaktigheter med att uppgiften är komplex vilket ledde till ett dåligt avtal.

    Om jag skulle få bestämma skulle jag lösa problemet genom att kravet på upphandlingsförfarande ska ligga kvar på nuvarande sätt. Däremot skulle upphandlaren ha full rätt att efter tilldelningsbeslutet välja leverantör oavsett ranking.

    Myglare kommer nämligen alltid att ligga på förhand när det gäller hur man ska kunna utnyttja en upphandling. Genom att låta våra tjänstemän tänka själva får de ett ansvar för att stoppa myglarna och dessutom mandat att göra det.

    Däremot kan man mycket lätt vid en korruptionsundersökning gå tillbaka och se om upphandlaren förutom bestickning även frångått de initiala kraven på upphandlingen.

    SvaraRadera
    Svar
    1. Intressant, om så är fallet är det ju helt galet ärligt talat. Vad gäller tillgänglighet kan jag inte tänka mig att några utfästelser finns angivna. Det måste ju t ex vara helt omöjligt för eWork att lämna någon sådan försäkran.

      Jag håller inte riktigt med dig om tankarna kring offentlig upphandling, däremot finns det många brister som ibland skapar riktigt tråkiga konsekvenser för alla parter, inte minst för kunden och seriösa aktörer.

      Håller helt med dig kring myglarna, de har som sagt alltid förmågan att ligga steget före och är samtidigt skrupelfria nog att nyttja systemet till max. Min önskan är att domstolarna satte hårt mot hårt och dömde dessa aktörer till riktigt kännbara straff, t ex att de inte får delta vid någon offentlig upphandling de kommande 2 år, då kanske vi blir av med detta otyg.

      Radera
  5. Håller helt med dig. Tanken med LOU är god, men att upphandla ramavtal för kaffemaskiner och konsulttjänster, för att ta ett par aktuella exempel, kan inte jämställas.
    Dessutom: inte nog med att dessa enkronasföretag fick rätt i Förvaltningsdomstolen. Flera seriösa företag åkte därmed ut eftersom Kammarkollegium bara kunde teckna ramavtal med ett bestämt antal företag "http://computersweden.idg.se/2.2683/1.586472/konsultjattarna-ratas--for-enkronaskonsulter?queryText=Kammarkollegiet">Konsultjättarna ratas - för enkronaskonsulter.


    Detta är f ö inte första gången som det tillstött problem vid upphandling av ramavtal för resurskonsulter. För några år sedan stannade processen upp p g a överprövning och jag tror aldrig man fick ett ramavtal till stånd.


    Eftersom jag jobbat rätt länge på en myndighet har jag sett en del av den ineffektivitet som LOU medför. Det har t ex gått åt en mängd onödig tid att försöka hitta vägar att få in konsulter när det saknats ramavtal. Och ramavtalen, som skulle förenkla, blir bara mer och mer komplexa att tillämpa. Avropsförfarandet börjar likna regelrätta upphandlingar. F ö skulle det inte skada med lite mer it-förståelse inom juristkåren, inte minst hos de lagstiftande församlingarna.


    //V-a

    SvaraRadera
    Svar
    1. Tack för din input V-a!

      Visst är det stor skillnad på att upphandla kaffemaskiner och konsulttjänster som du säger och det sistnämnda är naturligtvis betydligt mer komplext och innehåller betydligt fler fallgropar.

      Med rätt upphandlare (kompetenta inom IT) och rätt juriststöd (också med IT-kompetens som du är inne på) är jag övertygad om att anbudsunderlagen skulle kunna bli så otroligt mycket bättre. Den typen av kompetens lär dock inte växa på träd och med tanke på mängden IT-relaterade upphandlingar så känns det som en rejäl utmaning.

      Radera
  6. Det är inte ework som sätter spelreglerna eller tar ansvar för konsekvenserna av dem. Ework har inget annat alternativ än att följa spelreglerna. Att antyda att det är ework och dess kollegors fel att upphandlingregler ser ut som det gör är ganska barnligt.

    Ework lär fortsätta följa alla regler, lagar och normer varken mer eller mindre.

    Om de regler och beräkningsmetoder som noga specificerats av politiker och lagstiftare får konsekvenser vissa anser att man inte under några omständigheter kan leva med; då får man ge sig på dem som skapat reglerna.

    Hela poängen med vårt civiliserade samhälle är väl att samma spelregler ska gälla alla. Att det är våra förtroendevalda som sätter och förändrar spelreglerna, osv.

    // J

    SvaraRadera